摘要： 法治政府的建设需要行政机关负责人出庭应诉，以推进民本思想，消除特权观念，长期不出庭必然远离人民群众的诉求，难以做出正确的决策； 同时，行政机关负责人事务性工作较多，又不可能所有的案件都由其出庭应诉。应始终倡导和支持行政负责人出庭应诉，并给予时间、人员、知识、程序上的保障。对于行政负责人出庭应诉的在具体操作制度上的人员范围、案件类型、考核机关、考核内容、考核程序、拒诉责任、败诉负担等进行科学合理的设计。
关键词： 行政案件应诉； 行政负责人； 制度建设
近日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》总体目标是经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守 法 诚 信 的 法 治 政 府。《法 治 政 府 建 设 实 施 纲 要（2015-2020年）》在组织保障和落实机制中明确要求落实第一责任人责任。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。行政负责人出庭应诉是落实法治政府建设第一责任人责任的重要方式，值得探讨。
一、行政负责人出庭应诉形式已经确立
1998年，陕西省合阳县人民法院给该县县委、县人大、县政府提了一条司法建议，建议以后行政诉讼时，行政首长应出庭应诉。这样的司法建议是司法机关长期办案过程中如何化解矛盾的经验总结，体现了基层群众的心声，是现实司法环境的要求，合阳县很快将这一司法建议制度化。并由县政府和县法院联合下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定行政首长是否出庭应诉，将影响到各部门年终岗位目标任务考核。
一些地方政府如沈阳、深圳、温州也先后颁布了类似的文件，要求行政领导出庭应诉。2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，行政负责人出庭应诉制度在全国酝酿。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出“倡导并鼓励行政领导出庭应诉”.2015年5月1日，行政诉讼法修改后实施，在第一章总则，第3条中明确规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”.
若想加快法治政府的建设速度，必然要求督促行政工作人员严格依法行政，必然要求行政工作人员重视和了解行政行为的合理性和合法性，在众多的行政工作人员中应抓住“关键少数”[1],行政负责人是关键少数的核心乃重中之重。
行政负责人应诉对法治政府建设具有重大意义：
首先，行政负责人在行政案件中出庭应诉，能够促使行政人员转向“民本”思想，想的较多的是责任而不是利益。随着“权力意识”向“权利意识”的转变、“管理政府”向“服务政府”的转变，公务人员在思想上应始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，利为民所谋，情为民所系，敬畏权力，尊重法律。行政首长负责制是一项基本制度，这些人带头处理行政案件，亲临法庭审判，对本单位、本系统的人员，既具有依法行使权利的示范作用，又能警示工作人员慎用手中权力，有利于提高行政机关整体素质； 又因目前情况下，行政机关败诉的几率较大，参诉人员想到的更多的可能是这事我遇上了怎么办？ 怎么能避免？ 责任有多大？ 自觉改变一些官僚、衙门作风，牢记“权为民所用”的执法宗旨，加强学习，规范行为。
其次，行政负责人应诉，能够促使行政人员消除特权思想，有利于解决社会矛盾。行政负责人放下架子参加案件处理，因其对事务的处理在本单位享有决定权，使得案件的处理能够及时的抓住处理良机； 行政行为相对人也不会因案件请示来请示去而无端浪费时间，心生厌恶，多生宽容和理解。
原被告双方及时消除双方心理上的隔阂，以诚相待，有利于摆正位置，消除特权思想。行政负责人亲自出庭应诉，是尊重法律的表现，在法庭上，行政负责人亲身感知案件的处理氛围，在礼与法的交锋中更能深刻理解行政管理的真谛，学会做公仆，能有效地消除老百姓的抵触情绪和对抗心理，让老百姓感受到行政机关能够真心听取自己的意见，对自己的尊重，摆脱“仇官”心理，利于化解官民矛盾，促使老百姓“信法”不“信访”[2].
第三，行政负责人出庭应诉，能够促使行政机关制定和完善责任追究机制，从而倒逼行政工作的认真、合理、合法[3].行政负责人经常参加诉讼在增强自己和单位人员的法律知识之外，对于本单位工作人员在工作中暴露出来的工作能力和水平，工作中存在的瑕疵与问题，工作中对法律的理解与适用，都有清晰的认知和洞察。
二、行政负责人出庭应诉状态并不理想
《法制晚报》曾报道，目前，从全国范围来看，对于已经发生的行政案件，行政负责人出庭参加诉讼的比例非常低。各地行政负责人出庭率差异较大。一些地区行政负责人是否出庭应诉，将影响到本单位年终岗位目标任务考核，在这种严格制度要求下，行政负责人的出庭率就较高： 如江苏海安县近五年来行政机关负责人出庭应诉率达到了100%[4],南通、扬州等城市则超过了80% .陕西省合阳县行政机关负责人的出庭率连续几年达到97%以上。一些地区，对于行政负责人是否出庭没有硬性要求，全凭行政负责人的自觉、自愿、自省，这样的出庭率就相对不高： 如有作者对江苏省亭湖区人民法院2012 - 2014年的行政诉讼案件进行了简单统计，2012年受理的105件行政诉讼案件中有38位行政机关负责人出庭应诉，应诉率为36. 2 %,单位一把手出庭0件；2013年受理行政诉讼案件105件，共有40位行政机关负责人出庭应诉，应诉率为38. 1%,仅有1件是单位“一把手”出庭参加诉讼。2014年受理行政诉讼案件174件，共有52位行政首长出庭应诉，应诉率为30%,单位一把手出庭3件[5].
黑龙江省行政负责人出庭应诉的状态并不理想。全省情况的统计笔者并没有查到，但是通过查找到的一些采访报道和学术刊载可见一斑。如佳木斯市中级人民法院曾统计该院受理的行政案件行政机关委托律师或本单位具体办事人员代理出庭的占多数，行政负责人出庭的不超过5% .牡丹江市爱民区人民法院法官在论文中提到我们牡丹江市两级法院二十年的行政审判中，无一例行政机关“一把手”出庭应诉的案例。其他地市情况也大体如此，这样看来“告官不见官”在我省仍是行政诉讼中一个普遍的不合理现象，在某种程度上也一直潜在地阻碍着我省法治政府建设的进程。
行政负责人出庭应诉对于和谐社会建设，对于化解矛盾，对于抚慰具体行政行为相对人心理都有重大意义。为什么却出庭率不高？ 究其原因有以下几点： 第一，个别行政负责人放不下面子。许多行政负责人是管理专家但不是法学专家，怕上法庭出洋相，干脆就不去； 因行政案件败诉率很高，行政负责人怕输官司，丢面子，有损自己形象，给政治对手以攻击理由； 行政案件的原告是行政管理的相对人，原本是管理与被管理的关系，在法庭上双方是原告与被告，平等了，行政负责人很不舒服。第二，个别行政负责人丢掉了全心全意为人民服务的宗旨。在现代社会，还有些官员墨守着“官贵民贱”等封建残余思想，错误的将其视为官场规则，没能够从群众利益出发，不关系群众疾苦，只想升官发财之道，已经失去了一个人民公仆的基本行为准则。第三，官司输赢与行政负责人无关，所以，官司输赢伤不了“行政长官”半根毫毛，况且，行政长官都很忙，让单位其他人员或者法律顾问应诉也很正常，索性干脆不去搭理诉讼，久而久之就形成了对官司无所谓的态度。
行政负责人不出庭应诉，不关心法治政府建设，将会导致很多问题滋生：
首先，法律学习再多，法律活动再多，象征意义大于实质意义，没有深入到官员骨子里。我们国家的每个省每年都要搞法制宣传教育基地建设，组建讲师团，开设法律讲堂，对公务人员进行专场法律培训，建设法制学习在线教育网，投入大量的人力和物力，这个必须要搞，尽管效果只能是懵懂的法律意识培训。如果行政负责人不注重法治政府建设，不率先垂范，其余行政官员根本无法将法律植入官员骨髓。
其次，影响经济发展环境，影响地区综合竞争力。好的经济发展环境，往往依靠好的法治环境作保障。行政机关负责人出庭应诉是法治化进步的一个重要标志，也是一个地区法治环境优良、政府行政执行能力强的信号弹[6],其产生的政治效应是无法估量的，政治意义是深远的； 行政负责人如果能放下架子以平等的心态坦然面对诉讼，更能提高政府的社会声誉和群众由衷的拥戴，是政治文明的体现。
基于此，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》在具体措施（ 七）37提出： 树立重视法治素养和法治能力的用人导向。抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”,把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部用起来。
三、行政负责人出庭应诉具体操作制度应有统一规范
从全国推行行政负责人出庭的效果反观这一制度的特点： 建议性多于强制性； 倡议的较多，规范的较少； 各地依据本地实际情况自觉实行的多，很多事项缺乏统一的要求。
（ 一） 行政负责人不单单是行政“一把手”
行政负责人首先应指法人注册时登记在法人登记证书及组织机构代码证上的法定代表人； 其次，当单位正职空缺时主持工作的负责人无疑是行政负责人； 再次，一个单位，工作内容众多，党组或党委成员要将人事、财物、文秘、主要业务等业务进行分管，分管负责人直接向党组或党委负责，分管负责人也是行政负责人。出庭应诉的不单单是行政“一把手”,也可以是单位的副职负责人。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第5条规定，行政诉讼法第3条第三款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。从法律层面上讲，我国的行政法律法规及其相关的法律解释均没有以强制性规定行政首长必须出庭应诉。从实际情况看，行政“一把手”担子比较重，事务比较多，法律允许其委托代理人出庭应诉； 行政“一把手”完全可以按照法律规定委托其班子里分管被诉工作的分管负责人来参与诉讼工作。这既符合法律的规定，也符合行政组织法中内部权力分配的要求，符合取得良好诉讼效果的工作实际的需求。
（ 二） 对行政负责人出庭应诉应始终持倡议和支持态度十八大以来，依法治国上升为最重要的治国战略，建设法治政府最重要是依法治官，以提高行政主体的法治意识、服务意识和责任意识。行政负责人长期不出庭，深入群众不够多不扎实，必然难以了解群众疾苦，与群众离心离德，这是违背我们党的宗旨的。应当始终教育和引导行政机关工作人员，领导干部，特别是行政机关负责人参与诉讼，解决矛盾，增长治国理政的才干，增强处理人民内部矛盾的能力。
有些地区要求所有的行政诉讼行政“一把手”都应当出庭应诉，这也是不可取的。行政机关中，每项工作都有其分管负责人，处理各种事项时凝结着分管负责人的智慧和思考，如果由副职的分管负责人参加诉讼能够取得更好的效果，更能总结该领域问题处理的经验。
（ 三） 明确哪些行政机构的负责人需出庭应诉
依据《行政诉讼法》第14 - 17条规定，国务院各部门及省级以下地方人民政府均可成为行政诉讼的被告。基于此，以省（ 自治区、直辖市） 而言，省政府及各组成部门，省政府各派出机构，各省辖市（ 地区） 人民政府，省政府辖具有行政管理职能的事业单位，以及受省级人民政府委托行使行政权力的被委托单位的行政机关负责人均应出庭应诉，各地市级、区县级类同。
（ 四） 明确哪些案件行政负责人需出庭
行政诉讼法规定： 行政负责人应当出庭应诉，但是对于哪些案件出庭应诉没有规定，如果将其理解为所有案件都出庭，这完全不符合实际，没有做到实事求是。
笔者综合国内的一些地区的做法认为，以下案件行政负责人应当出庭应诉： （1） 对本单位行政执法行为和管理行政行为相对人可能产生示范效应的案件； （2） 在本地具有重大影响的行政诉讼案件； （3） 行政负责人出庭应诉对于查清案件事实，解决矛盾有重大作用的案件； （4） 以本单位名义作出的土地、草原、林木等资源所有权、使用权权属登记、处理决定等具体行政行为的，由行政负责人参加行政复议和行政应诉。
（ 五） 应当科学设定行政负责人出庭应诉的考核事项
1.考核机关的设定。笔者建议，政府法制部门应发挥行政负责人出庭应诉的协调、备案和考核工作。政府法制部门是专门的处理法律事务的机构，行政负责人出庭应诉属于法律事务，理所应当的交由政府法制部门办理。在制度设计上，为使得政府法制部门协调、备案和考核工作的有效和切实可行，应由本级政府法制部门对政府所属部门及有行政管理职能的事业单位和被委托单位的行政负责人出庭应诉进行协调、备案和考核。本级政府负责人出庭应诉的协调、备案和考核由上级政府法制部门协调、备案和考核[7].
2.考核内容的要求。笔者建议，应以出庭应诉的件数来量化考核行政负责人的应诉工作。因为以其他方式考核难以操作。应以行政负责人所在单位一年来发生的行政案件个数为基数，以行政负责人出庭应诉件数不低于总案件数的20%为宜。既能体现行政负责人对于行政案件的重视，也能客观的遵循行政领导工作量大的客观实际。
3.考核程序。行政案件在向具体行政行为被告机关发出诉讼文书的同时，应将相关文书抄送同级政府的法制部门。行政机关应于开庭前10日将案件情况、出庭应诉行政负责人、答辩状及证据清单报本级政府法制机构备案审查；审判、复议结论作出后15日内报政府法制机构备案登记。
（ 六） 案件输赢与行政负责人有关，得在乎
行政负责人没有按照考核要求参加案件处理，应给予相应的党纪、政纪处理，并对其单位在荣誉上予以一定的限制，这样双重控制行政负责人的出庭应诉，才会取得良好效果。《密山市行政机关负责人参加行政复议和行政应诉的暂行规定》提出： 行政复议、行政应诉败诉案件，由监察机关立案调查，对行政机关负责人和有关责任人员依法给予行政处分。
（ 七） 应为行政负责人出庭应诉提供必要的条件
行政负责人日常要处理的事务众多，参加的活动繁杂，为保障行政负责人出庭应诉，应当采取必要的、适当的照顾。
1.时间安排。考虑到行政负责人日常工作繁忙，在开庭时间的安排上，法院与行政机构提早联系，尽量保证行政负责人能按时出庭。
2.人员安排。安排相应级别的法官担任审判长，既便于案件的处理，也便于行政负责人有应诉的积极性。
3.发出应诉意见。在行政案件开庭前，由法院发出《行政负责人出庭应诉建议书》，督促行政负责人出庭应诉。
4.强化与政府法制机构的联系。行政案件在向具体行政行为被告机关发出诉讼文书的同时，应将相关文书抄送同级政府的法制部门，既便于法制部门掌握本级政府各部门的执法状况，也可以请法制部门协调落实行政负责人出庭的具体情况。
5.辅导应诉知识常识，减轻应诉人员心理压力。根据不同案件、不同部门的实际，有侧重的选择部分典型案例，为行政负责人提供一些经验材料； 必要时，组织行政负责人参加庭审观摩以提高他们的应诉常识，使其不会“谈诉色变”.
参考文献：
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[2]章士远。行政首长出庭应诉制度的理论基础探析[N].人民法院报，2012 - 04 - 25.
[3]中共北京市委党校北京市政府法治研究中心。北京市法治政府建设发展报告（2013） [R].北京： 北京市委党校，2013.
[4]米格。江苏今年一季度行政首长出庭应诉率达71%[DB/OL].淮安新闻网，（2011 - 05 - 18）。 http:/ / news. hynews.net / js /2013 - 05 - 27 /33719. html.
[5]张爱敏，周斌。对行政首长出庭应诉的现状分析与思考[DB/OL].新华网，（2015 - 07 - 02）。 http:/ /www. js. xin-huanet. com /2015 - 07 /02 / c_1115796965. htm.
[6]房建。法治政府建设策论研究[J].黄山学院学报，2010,（6）。
[7]郑方辉，卢扬帆。法治政府建设及其绩效评价体系[J].中国行政管理，2014,（6）。
